|
چرا این مقاله را نوشتم؟
افغانستان یکی از جنگ‌زده‌ترین کشورهای جهان است. با تأسف پس از منازعات
فلسطینی‌ها، افغانستان کوله‌بار طولانی‌ترین جنگ تاریخ معاصر را با خود حمل
می‌کند. نخستین قربانیان جنگ را پناهنده‌گان، مهاجرین و بی‌جاشده‌گان تشکیل
می‌دهند. از این‌رو افغانستان پناهنده‌گان بی‌شماری در جهان دارد که آن را
در رده‌های نخستین دولت‌هایی گنجانیده است که پناهجویانش به کشورهای
همسایه، اروپا، امریکا، آسترالیا و برخی کشورهای آسیای جنوبی و خاور میانه
سرازیر شده‌اند. این روند، شاخص‌های آسیب‌پذیری دولت افغانستان را در
مناسبات بین‌المللی چندین بار بیش‌تر از فقر و منازعات فرهنگی و سیاسی
ساخته است.
از سوی دیگر روند مهاجرت‌های گروهی که دلایلی ناامنی سیاسی و اجتماعی دارد،
با مباحث بزرگی چون جنگ با هراس‌افگنی پیوند پیدا کرده است. این رویکرد
سبب گردیده تا دولت افغانستان کم‌تر بتواند از حقوق پناهجویان سیاسی در غرب
و دولت‌های همسایه دفاع کند زیرا کمیت وسیع این گروه‌ها از نبود امنیت رنج
می‌برند و به همین دلیل موجه از کشور بیرون می‌شوند. این در حالی است که
تأمین امنیت یکی از مکلفیت‌‌های دولت برای شهروندان به شمار می‌رود.
من به مثابه‌ی یکی از پژوهش‌گران حوزه‌ی علوم اجتماعی و یکی از مسوولان
حکومتی برای هم‌آهنگی برنامه‌های ملی و بین‌المللی در جهت بهبود وضعیت
پناهنده‌گان سعی کرده‌ام تا در این مقاله تعریف‌ها و تفسیرهایی به مفاهیم
پناهنده، مهاجر و بی‌جاشده ارایه نمایم و از سویی هم تلاش کرده‌ام تا این
تفسیرها را بر وضعیت فعلی کشور وفق دهم. از سوی دیگر عده‌‌ای به این باور
اند که دولت افغانستان در این راستا اقدامی نکرده است. منتقدین فکر
می‌کنند که وزارت امور مهاجرین و عودت کننده‌گان برنامه‌های لازمی را برای
رفع این چالش‌ها روی دست ندارد. من نمی‌خواهم با توجیه عمل‌کرد‌های خویش،
این نقد را نادیده بگیرم، اما می‌خواهم با این مقاله تناسب دشواری‌ها و
بحران مهاجرت و پناهجویی را با امکانات دست داشته بررسی کنم و شمه‌‌ای از
کارکردهای معینیت امور پناهنده‌گان را به بررسی گیرم.
در آغاز نگاهی می‌اندازم
به تعریف‌ها:
در نخست به پدیده‌ی مهاجر می‌پردازم. به باور من مهاجر به کسی اطلاق می‌شود
که به هدف بهبود وضعیت اقتصادی سرزمین خویش را ترک می‌کند. در ادبیات حقوقی
و سیاسی برای این گروه بیش‌تر واژه‌ی مهاجرین اقتصادی استفاده می‌شود. کشور
ما بیش‌ترین مهاجرین اقتصادی خود را در کشورهای خلیج دارد، اما ناگفته
نباید گذاشت که گروه کلانی از مهاجرین ما به کشورهای همسایه به ویژه ایران
و پاکستان مهاجرت کرده‌اند. این گروه در دو تعریف حقوقی گنجانیده می‌شوند.
آن‌ها نه تنها از وضعیت بد اقتصادی و فقر میهن خود را ترک کرده‌اند بلکه
عوامل دیگری از قبیل جنگ و منازعات اجتماعی سبب شده است که افغانستان را
ترک گویند. از این رو گروهی از مهاجرین ما در کشورهای همسایه دو سیمای
حقوقی دارند. بدین ترتیب چنین می‌توان نتیجه‌گیری کرد که مهاجرت اقتصادی یک
روند طبیعی در جامعه افغانستان است.
پناهنده‌گان به گروهی اطلاق می‌شود که بنا بر دشواری‌های سیاسی و
نابسامانی‌های اجتماعی- فرهنگی دولت بومی خود را ترک می‌گویند. بر بنیاد
ماده‌ی چهاردهم اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر «هر کس حق دارد در برابر تعقیب،
شکنجه و آزار، پناهنده‌گی جست‌وجو کند» بر بنیاد این تعریف، کنوانسیون
بین‌المللی امور پناهنده‌گان سال ۱۹۵۱ پناهنده را چنین تعریف می‌کند:
«پناهنده کسی است که در کشور اصلی‌اش مورد پیگرد، آزار و شکنجه قرار گیرد و
دلایل این برخورد‌های غیر انسانی، افکار وی می‌باشد.» کشور ما گروه کلانی
از پناهنده‌گان را در کشورهای مختلف جهان داشته است، که این گروه بنابر
افکار انتقادی خویش در برابر رژیم‌های سیاسی، کشور را ترک کرده‌اند. این
گروه را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد:
دسته‌ی نخست، دوران رژیم جمهوری دموکراتیک افغانستان تحت حمایت شوروی‌ها را
در بر می‌گیرد. دسته‌ی دوم، دوران جنگ‌های داخلی و حکومت مجاهدین را در خود
دارد و دسته سوم، دوران حاکمیت امارات اسلامی طالبان را در خود گنجانیده
است.
مطالعات من نشان داده است که هر سه دوره گروه کلانی از متخصصان، روشنفکران
و نیرو‌های چیز فهم افغانستان را در بر می‌گیرد و هر سه گروه در کشورهای
اروپایی، امریکای شمالی، استرالیا و قسمتی از آن‌ها در روسیه و آسیای میانه
جاگزین شده‌اند.
پناهنده‌گان (De Facto) دیفکتو یا به زبان فارسی فکت‌محور به گروه از
پناهنده‌گان اطلاق می‌شود که در تعریف کنوانسیون و چارچوب پناهنده‌گی و
مهاجرت نمی‌گنجند. این گروه کسانی را شکل می‌دهد که بر بنیاد یک سلسله
دشواری‌های ویژه که منحصر به فاکت‌ها و اطلاعات خصوصی می‌باشد از کشورهای
اروپایی و امریکایی تقاضای پناهجویی می‌کنند. این گروه اطلاعات خودشان را
با نهادهای تخصصی در کشورهای میزبان مطرح می‌کنند و نهادهای تخصصی از
حقوق آنان دفاع کرده و زمینه حل دشواری‌شان را فراهم می‌سازند. به گونه‌ی
نمونه تجاوز به زنان پرونده‌ی مروج در این گونه پناهنده‌گی است.
گروه بزرگ دیگری از پناهجویان ما را «پناهنده‌گان بشرخواهانه
(Humanitarian)» تشکیل می‌دهند. این گروه از حوادث طبیعی، فقر گسترده و
نبود خدمات دولتی از سرزمین‌شان هجرت می‌کنند. ما در افغانستان گروه کلانی
را از مهاجرین بشرخواهانه داریم که به کشورهای همسایه سرازیر شده‌اند. این
گروه کلان در چهل سال اخیر در اثر جنگ‌های داخلی، سیلاب‌ها، خشک‌سالی‌ها و
فقر گسترده، افغانستان را ترک کرده‌اند. این گروه پی‌آمد اسف‌ناک جنگ در
افغانستان به حساب می‌آیند. نبود امکانات سبب شده است که این گروه فقیر در
زیر چادرها و کمپ‌های کلان در مرزها سرگردان باشند.
آخرین دسته‌ای که قربانیان جنگ‌های متواتر در افغانستان به حساب می‌آیند
بی‌جاشده‌گان داخلی (Internal Displaced Persons) نامیده می‌شوند. این گروه
بنا بر عواملی جنگی، منازعات اجتماعی، فقر، آسیب‌های طبیعی و نبود خدمات
دولتی و بین‌المللی از اقامت‌گاه اصلی‌شان مجبور به بی‌جاشدن می‌شوند.
آن‌ها تلاش می‌کنند تا محلات امن‌تری را برای ادامه‌ی زنده‌گی برگزینند.
سوگ‌مندانه باید بگویم که این تغییر مکان سبب دشواری‌های اقتصادی، اجتماعی
و فرهنگی برای خود قربانیان و باشنده‌گان محل می‌شود.
از زمانی که من به سمت معین امور پناهنده‌گان گماشته شده‌ام تلاش کردم تا
این مفاهیم در ساختارهای سیاسی و مدیریتی دولت افغانستان به خوبی شناسایی و
هم‌آهنگ شود. نبود ظرفیت‌های تخصصی سبب شده که ما نتوانیم این پدیده‌ها را
با چارچوب‌های نظام حقوق ملی و بین‌المللی گره بزنیم. از این‌رو تلاش
نموده‌ام تا این مفاهیم در راهبرد وزارت امور مهاجرین و عودت کننده‌گان و
معینیت امور پناهنده‌گان بازتاب یابد. بدین خاطر ما تلاش کرده‌ایم تا
میکانیزمی را که این پدیده‌ها را در مأموریت جدید امور پناهنده‌گان تعریف
نماید، شکل دهیم. این میکانیزم در سه پی‌آمد مهم به حل این دشواری‌ها
می‌پردازد:
ما در آغاز برای پژوهش و تحلیل روی این پدیده‌ها کار خود را آغاز کرده‌ایم
و برای بهبود ظرفیت تحقیق و پژوهش ریاست تحقیق و سیستم معلومات وزارت را
ظرفیت‌پروری نموده‌ایم که این روند ادامه دارد. ما با استفاده از این روش
سمینارها و سمپوزیم‌های تحلیلی به راه می‌اندازیم تا متخصصان داخلی و خارجی
نظریات و سفارش‌های‌شان را برای پرداختن به این پدیده‌ها با ما در میان
بگذارند.
پی‌آمد مهم راهبردی این معینیت حمایت‌های حقوقی بر بنیاد سفارش‌های محققان
و نیازمندی‌های پناهجویان، مهاجرین و عودت کننده‌گان می‌باشد. ما تلاش
می‌کنیم که حمایت حقوقی را به مثابه‌ی پیش‌زمینه برای رفع دشواری‌های
پناهجویان در برنامه‌های‌مان قرار دهیم. تجارب ما نشان داده است که حمایت
حقوقی می‌تواند قربانیان و مستفید شده‌گان را برای دادخواهی از حقوق آن‌ها
حمایت کند. این روند در هم‌آهنگی با نهادهای ملی و بین‌المللی صورت
می‌گیرد.
پی‌آمد راهبردی دیگر ما را هم‌آهنگی با جامعه بین‌المللی می‌سازد. ما به
این باوریم، رسیده‌گی به پدیده‌هایی که در بالا از آن نام برده شد، بدون
همکاری و هم‌آهنگی جامعه‌ی بین‌المللی امکان‌ناپذیر است. از این رو ریاست
ارتباط خارجه تلاش می‌نماید تا روابط سازنده و مستمر برای همکاری‌های
بین‌المللی را برقرار سازد. بنا بر این ما تلاش کردیم تا در برخی از
کشورهایی که بحران مهاجرت دارند، نماینده‌گی ایجاد کنیم و زمینه‌ی هم‌آهنگی
را از طریق تقرر اتشه فراهم‌تر گردانیم.
من می‌خواهم به صراحت یک نکته‌ی مهم را توضیح دهم؛ مأموریت اداره‌ی ما
سیاست‌گذاری است و ظرفیت اجرایی ندارد. سیاست‌گذاری به این معنا است که ما
استراتژی‌ها، پالیسی‌ها و برنامه‌های عمل را در ساختار دولتی افغانستان گره
بزنیم. این روش سبب می‌شود که نهادهای حکومتی و اداره‌ی عامه‌ی افغانستان
خدمات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را برای مهاجران، بی‌جاشده‌گان و عودت
کننده‌گان فراهم سازد. در حقیقت مأموریت اجرایی و خدماتی به دوش اداره عامه
افغانستان است و مأموریت سیاست‌گذاری به دوش وزارت امور مهاجرین و
عودت‌کننده‌گان. این یک واقعیت عینی است که ما با یک بحران کلان هفت
میلیونی مهاجر مواجه هستیم که نیاز به منابع گسترده در سطح ملی و
بین‌المللی دارد و ما هنوز راه درازی در پیش رو داریم.
مهم‌ترین
کارکردهای ما در دو سال گذشته در ساحات کلیدی زیر دسته‌بندی می‌شود:
ساحه‌ی نخست را بهبود مدیریت کاری ما در بر می‌گیرد. در این زمینه، ده
کارگاه آموزشی، سه سمینار تحلیلی و دیپلوماسی دوام‌دار در سطح ملی و
بین‌المللی راه‌اندازی گردیده است.
در بخش بهبود مدیریت، دورنما، مأموریت، ساحات کلیدی برنامه‌های راهبردی،
میکانیزم نظارت بر بنیاد شاخص‌های تغییر و سه رهنمود آموزشی در زمینه‌ی
پژوهش، مناسبات بین‌المللی و شگردهای حمایت حقوقی تدوین گردیده است.
شاخص‌هایی که دستآوردهای کلیدی ما را به نمایش می‌گذارند به صورت مختصر
بیان می‌داریم:
الف) مدیریت مشترک پدیده مهاجرت با کشورهای اروپایی و کشورهای منطقه:
۱. سال‌های ۲۰۱۵ و ۲۰۱۶ هنگامی که موج عظیمی از افغان‌ها به کشورهای
اروپایی سرازیر شدند، در میدیا مسأله‌ی اخراج تقریباً هشتاد هزار افغان از
حوزه اروپا مطرح شد. معینیت امور پناهنده‌گان در مدیریت مشترک با اتحادیه
اروپا طی اعلامیه‌ی دوجانبه و تعیین خطوط قرمز در مورد افراد آسیب‌پذیر این
پدیده را با رویکرد واقع‌گرایانه مدیریت کرد. در سال ۲۰۱۶ تنها ۵۸۰ تن بعد
از طی مراحل قضایی و اداری از اروپا به گونه اجباری اخراج شدند.
۲. فراهم نمودن زمینه‌ی ثبت و راجستر افغان‌های فاقد مدرک در پاکستان:
مذاکرات فعال و دوجانبه با دولت ج.ا پاکستان باعث گردید تا برای بار نخست
در تاریخ وزارت امور مهاجرین و عودت کننده‌گان با نیروی بشری و مالی حکومت
افغانستان هم‌وطنان فاقد مدرک در پاکستان تثبیت هویت گردیده و ثبت و راجستر
شوند. در این روند ۸۰۰۰۰۰ افغان بعد از تثبیت هویت قرار است که مالک کارت
(ACC Afghan Citizen) شوند که تاکنون ۳۲۰۰۰۰ این کارت را به دست آورده‌اند.
تمدید یک میلیون کارت POR مهاجرین افغان مقیم دولت ج.ا پاکستان الی جون
۲۰۱۹ صورت گرفته است.
۳. فراهم نمودن زمینه‌ی ثبت و راجستر و ارائه خدمات اقامتی برای مهاجرین
افغان مقیم ایران:
مذاکرات فعال و دو جانبه با دولت ج.ا ایران در دو دور باعث شد تا با
دخیل‌سازی اداره‌ی مستقل ثبت و احوال نفوس و وزارت امور خارجه برای ۶۰۰۰۰
افغان تذکره و پاسپورت توزیع شود. هم‌چنان زمینه تمدید یک ساله پاسپورت و
ویزای جمهوری اسلامی ایران برای ۴۵۰۰۰ افغان مهیا گردد.
۴. مذاکره با نهادهای ملی و بین‌المللی در زمینه‌ی افزایش حمایت از
بی‌جاشده‌گان وزیرستان شمالی و پناهجویان خارجی مقیم افغانستان به طور
مستمر ادامه دارد.
۵. برای تخصصی‌سازی ساختاری و ظرفیتی معینیت امور پناهنده‌گان کارگاه‌های
تخصصی ارتقای ظرفیت برای کارمندان این معینیت تدویر گردیده، میکانیزم پنج
ساله‌ی معینیت امور پناهنده‌گان برای تشخیص ساحات کلیدی راهبردی معینیت
تدوین گردید. بر علاوه میکانیزم نظارتی (Logical Framework) برای تعیین
شاخص‌های تغییر ترتیب شده و همکاران در زمینه آموزش‌های لازم را کسب
کرده‌اند تا از آن در کارهای‌شان استفاده بهینه نمایند. برای مدیریت بهتر
پدیده مهاجرت مرکز معلومات مهاجرت (MRC) در جنب ریاست تحقیق و سیستم
معلومات این وزارت ایجاد شد.
سیستم دیتابس معلومات عودت‌کننده‌گان در مرکز وزارت امور مهاجرین و
عودت‌کننده‌گان و دوازده ولایت ایجاد گردید. هم‌چنان این سیستم در چهار
نقطه صفر مرزی و میدان هوایی کابل آماده عرضه خدمات شد.
چالش‌ها:
یکی از چالش‌های اساسی در مدیریت امور پناهنده‌گان و مهاجرین را در کشور
نبود هم‌آهنگی برنامه‌های ملی شکل می‌دهد. شکل‌گیری نهادهای موازی، بنا بر
مقتضیات سیاسی سبب می‌شود تا مسوولیت‌پذیری و تعهد در برابر مأموریت اصلی
تضعیف شود و مدیریتِ راهبردی ما در سطح کشور به پراکنده‌گی مواجه گردد. این
ضعف تصامیم مشترک، برنامه‌های مشترک و دستآوردهای ملی را صدمه زده است. از
سویی هم این کار سبب شده است تا این نهادهای موازی در برابر یک نهاد ملی
متعهد نباشند و تلاش کنند تا به ساختارهای وابسته به خود گزارش‌دهی کنند.
یکی از نمادهای زشت این رویکرد را در نتایج فعالیت‌ها و فرهنگ کاری
همکاران ما در محلات می‌توان مشاهده کرد. آن‌ها با بی‌چاره‌گی، در برابر
نظام پراکنده و بیروکراتیک قرار می‌گیرند و در نتیجه حس مسوولیت‌پذیری
آن‌ها در برابر قانون و اداره به چالش کشانده می‌شود. با تأسف این
نابسامانی روش همکاری (Partnership) ما را با نهادهای بین‌المللی دچار
دشواری‌های عدیده گردانیده است. پدیده مهاجرت و پناهنده‌گی نیاز به همکاری
نزدیک جامعه جهانی دارد. ساختارهای متوازی و فرهنگ تعهد به ساختار موازی با
وزارت امور مهاجرین و پناهنده‌گان سبب شده است تا نهادهای جهانی در
همکاری‌های‌شان با ما دچار چالش‌های ساختاری و حقوقی شوند.
توصیه‌ها و
پیشنهادها:
یکم: این را باید بپذیریم که بحران مهاجرت تنها ناشی از بحران داخلی نیست.
جنگ افغانستان ریشه در بحران‌های جهانی دارد. بر بنیاد حقوق بین‌الملل و
حقوق بشرخواهانه بین‌المللی، جامعه‌ی بین‌المللی در برابر حل این بحران با
ما یک‌جا مکلفیت دارد. از این رو به باور من دیپلوماسی مهاجرت باید به یکی
از مؤلفه‌های مهم سیاست خارجی ما بدل شود.
دوم: ما برای حل بحران پناهنده‌گان به اجماع عمومی نیاز داریم. از این رو
تقاضای من این است تا پارلمان و حکومت، منابع بیش‌تری را برای حل این
معضله‌ی ملی اختصاص دهند.
سوم: حل بحران پناهنده‌گی نیاز به اجماع سیاسی دارد. شخصیت‌های سیاسی،
احزاب سیاسی و برنامه‌های سیاسی باید برای حل بحران مهاجرت با وزارت امور
مهاجرین و عودت‌کننده‌گان هم‌آهنگی کنند تا در نتیجه‌ی گفت و شنود سازنده
بتوانیم برنامه‌های خود را بهبود بخشیم.
چهارم: من از مردم افغانستان خواهشمندم تا دشواری وزارت امور مهاجرین و
عودت کننده‌گان را درک کنند. این تصور که ما ظرفیت خدمات را نداریم به
تفاهم بیش‌تر نیاز دارد. چنان‌که در بالا ذکر کردم ما به عنوان یک نهاد
سیاست‌گذار نیاز به تفاهم ملی داریم تا بتوانیم نهادهای اجرایی را واداریم
که با مسوولیت‌پذیری و حساب‌دهی خدمات ارایه کنند. از این رو، امیدواریم تا
مردم ما درک کافی از ظرفیت و برنامه‌های ما داشته باشند.
پنجم: پیشنهاد من به رسانه‌ها و جامعه‌ی مدنی این است که با ما به عنوان
ساختارهای راهبردی، هم‌آهنگی و همکاری نمایند. من به عنوان پژوهش‌گر و
مسؤول امور پناهنده‌گان به این باور هستم که نقد، راهگشای دگرگونی و بهبود
است. من به نقد سازنده باور دارم. از این رو حامی گفت‌وگو‌های ارزشی هستم.
ششم: یک‌دست سازی کار از جانب نهاد حقوقی ملی و جلوگیری از ایجاد نهادهای
موازی در امر مدیریت پدیده مهاجرت به شیوه تخصصی آن گام مهمی است در راستای
پاسخ‌گویی و شفافیت. از دید من باید این گونه نهادهای موازی حذف گردند.
نتیجه‌گیری
این نگاه که افغانستان کشور تولید کننده‌ی پناهجویان است و برخی از
کشورهای جهان بر ما فشار می‌آورند تا مسؤولیت آن‌ها را به تنهایی بر عهده
بگیریم، نگاه درستی نیست. به باور من مردم ما قربانی جنگ سرد، منافع
استراتژیک دولت‌های منطقه و جنگ با هراس‌افگنی هستند. این درست است که ما
در نتیجه این فکتورهای خارجی مجریان جنگ‌های طولانی هستیم. اما فکر و ابزار
جنگ را مردم ما تهیه نمی‌کنند. بنا بر این من بر این باور هستم که بر بنیاد
قوانین بین‌الملل به ویژه کنوانسیون‌های چهارگانه‌ی ژینوا منعقد سال ۱۹۴۹
دولت‌های شامل جنگ باید پی‌آمدهای ناشی از جنگ را بررسی و مسؤولیت خسارات
ناشی از جنگ را بر عهده گیرند.
ما با این رویکرد در تلاش هستیم تا همکاران بین‌المللی ما بیش‌تر
مسوولیت‌پذیر شوند و این کوله‌بار بزرگ بحران مهاجرت را تنها بر شانه‌های
دولت افغانستان نگذارند. به باور ما باید جامعه‌ی جهانی با استفاده از
منابع گسترده تلاش کند ریشه‌های بحران مهاجرت و پناهنده‌گی در افغانستان به
درستی شناسایی و به آن پرداخته شود. از همین‌جا است که یکی از مهم‌ترین
مسؤولیت من، راه‌اندازی پژوهش‌های تخصصی و معیاری برای شناخت این ریشه‌ها
را شکل می‌دهد. وزارتی که من در رأس یکی از شاخه‌های اساسی آن کار می‌کنم
یک نهاد پالیسی‌ساز هم‌آهنگ کننده است. ما در این تلاش هستیم تا جامعه‌ی
جهانی و دولت افغانستان با هم بتوانند این بحران را در هم‌آهنگی، تشریک
مساعی و دادخواهی ملی، منطقه‌ای و جهانی حل کنند. این رویکرد کارزار بزرگ
و طولانی نیاز دارد و امیدوار هستم تا احزاب سیاسی، جامعه‌ی مدنی،
رسانه‌ها، سکتور اقتصادی و نخبه‌گان کشور در این راستا ما را همکاری کنند. |
